Artikel voor website Cap Gemini over ketenmanagement, tevens voor enkele bestuurlijke bladen
Huidige toepassingen zijn nog
dwergen in een wereld van reuzen
Leidt eDemocracy tot bureaucratie
of tot de meedenkende burger?
Moet de publieke sector haar als vanzelf gegroeide samenwerking in netwerken omsmeden in een hecht gestructureerde keten? Neemt de bureaucratie daarmee toe of wordt daardoor juist de kloof tussen overheid en burger gedicht? Biedt ketensamenwerking de burger meer inspraak of zal het openbaar bestuur moeten boeten met een verdere versplintering, wanneer de keten niet van boven af wordt bestuurd?
Vertegenwoordigers van overheid, wetenschap en bedrijfsleven troffen elkaar op uitnodiging van Cap Gemini Ernst & Young voor een inventarisatie aan de hand van de bundel ''Ketenmanagement in de publieke sector.'' Ook vele auteurs waren aanwezig.
''Wij zijn dwergen in een wereld van reuzen''. Zo vergeleek een van de deelnemers aan het symposium ''Ketenmanagement in de publieke sector'' de behoefte aan ordening, die ontstaat door de toenemende informatiestromen in netwerken en ketens.
Netwerken, virtueel en organisatorisch, hebben een belangrijke rol gespeeld bij de decentralisatie, deconcentratie, verzelfstandiging, liberalisering, privatisering, internationalisering, regionalisering en deregulering van de laatste jaren. Hierbij ontstond een toenemende behoefte aan communicatie en samenwerking, zowel intern als met externe partijen. Een voorbeeld van zo'n netwerk vormen de onderwijsbegeleidingsdiensten, uitgeverijen, de Informatie Beheer groep, het Ministerie van Onderwijs, maar ook studenten en hun ouders. Zulke netwerken vormen als het ware een kennisketen.
Een stap verder dan het als vanzelf gegroeide samenwerken in netwerken is het formele besluit de netwerken om te smeden tot een keten. In tegenstelling tot de netwerken, in stand gehouden door de deelnemers, zijn bij samenwerking in een keten de wederzijdse afstemming en betrokkenheid al aan het begin van het proces vastgelegd.
Functioneren in ketens kan zich afspelen binnen een organisatie, maar ook over de grenzen van verschillende organisaties heen of over bestaande juridisch of bestuurlijk bepaalde grenzen ervan. In de bundel ''Ketenmanagement in de publieke sector '' geven Lahnstein en Woerlee een voorbeeld van de eerste stappen naar een goed werkende beleidsketen, in dit geval bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Daar werd als gevolg van ingrijpende ontwikkelingen in de omgeving de hele organisatie ondersteboven gekeerd. Doel van deze herijking was het vergroten van de coördinatie en samenhang van het buitenlands beleid, het verankeren van de verantwoordelijkheden en het minimaliseren van doublures in werkzaamheden. Met deze herijking werd in wezen een eerste start gemaakt met ketenmanagement. Dit uit zich onder meer in de nieuwe rol, die de regiodirecties gaan vervullen, waarbij de toegevoegde waarde ligt in het feit dat deze aan de klanten van het ministerie beleid kunnen aanbieden dat is gericht op verschillende landen en terreinen in hun onderlinge samenhang.
Ketenmanagement is hot, superhot
Waar staat de burger in deze keten. Aan het einde of aan het begin? ''De Europese burger verwacht in toenemende mate dat de overheid hem kent. Hij wil, met inbegrip van zijn privacy, op die wijze worden aangesproken en gerespecteerd. Hij wil adequate dienstverlening in termen van efficiency, effectiviteit en kwaliteit, tegen een acceptabele prijs-kwaliteitverhouding. De overheid kan dit realiseren door te beschikken over rijke kennisketens. Daarom is ketenmanagement hot, superhot.'' Dit zei R.Boomsma, Deputy General manager Overheid van Cap Gemini Ernst & Young.
Cap Gemini Ernst & Young is vaak overheidspartner bij het aanreiken van ICT-oplossingen in de publieke sector. Vanuit die hoedanigheid werd, samen met de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur het initiatief genomen voor de het samenstellen van de bundel ''Ketenmanagement in de publieke sector.'' De auteurs ervan - ervaringsdeskundigen, wetenschappers en organisatieadviseurs - hebben zich in hun concepten, inzichten en concrete leerervaringen gericht op beleidsketens, uitvoeringsketens, kennis-en informatieketens bij centrale en decentrale overheden, zelfstandige bestuursorganen, onderwijsinstellingen en vormen van publiek-private samenwerking.
''Het ketenconcept is een begrip van iets waarvan ik niet weet waar het zal eindigen'', zei dagvoorzitter prof.dr. R.J. in 't Veld, die een inventarisatie maakte van de invalshoeken van de verschillende auteurs. Sommigen zien netwerken en ketens als complementaire begrippen, waarbij het netwerk de natuurlijke besturingswijze van de keten is. Ook menen sommige auteurs dat in een ICT-tijdperk organisatievormen van de samenleving, met daarin een centrale, ofwel de staat, niet meer kunnen overleven. In 't Veld: ''Kan het ketenconcept democratie borgen of is het aankondiging van het afscheid van de traditionele vormen van democratie, die we kennen?.''
Van bovenaf regisseren?
Vaak werd de vraag gesteld of een bestuurlijke keten van bovenaf moet worden geregisseerd of moet functioneren door samenwerken en gezamenlijk zoeken naar een oplossing, zoals mr. M. Vis, programmamanager Ketensturing Vreemdelingenketens bij het Ministerie van Justitie, zei. Mevrouw Vis: ''Deze gezamenlijkheid geldt niet alleen bij het oplossen van incidenten maar ook bij het bepalen van het beleid voor de toekomst. Zo hebben we bijvoorbeeld in de vreemdelingenketen een nieuwe wet, die alleen resultaten kan opleveren als we zowel organisatie als informatievoorziening verbeteren. ''
Nieuwe besturingsconcepten, gekoppeld aan decentralisatie binnen organisaties, worden maar al te vaak platgeslagen tot alleen maar ICT oplossingen in de veronderstelling dat daarmee de vernieuwingen tot stand kunnen worden gebracht. Dit meende dr. R.A.Elenbaas, manager van de business unit Business Consulting Overheid bij Cap Gemini Ernst & Young. Zo heeft een popgroep een gratis CD op Internet gezet om meer klanteninformatie te krijgen. Vertaald naar de publieke sector: vroeger verdwenen de studenten naar behalen van het diploma, tegenwoordig wordt levenslang geleerd in het kader van vraaggestuurd onderwijs. In deze gevallen is de ICT geen doel, maar een middel. Elenbaas: '' De tientallen gemeenten, die niet aanwezig zijn op het web, zijn er niet mee klaar door een website in het leven te roepen. Waar het wel om gaat is de vraag welke soort informatie je erop zet. De burger heeft weinig aan de vermelding van de organisatie van de afdelingen burgerzaken of de afdeling milieu, maar meer aan antwoorden op de vraag hoe hij aan een hondenpenning of aan een vergunning voor de verbouwing van zijn huis moet komen.'' Dat betekent dat je je, naast de technische applicaties, moet inleven in elke schakel van de keten.''
Zwakke schakels
Ketens bestaan uit aaneenschakelingen van processen. In elke keten is wel een zwakke schakel te bekennen, die zijn weerslag heeft op de organisatie. Dit meende dr. Th Thiadens, CDP-auditor bij de regio politie Amsterdam-Amstelland. Thiadens: Zodra een systeem on line komt, blijkt welke partners hun informatie niet op de rij hebben en welke informatie niet op elkaar is afgestemd. Correlleert de informatie eenmaal, dan moeten de partners ermee leren werken. Zo lang de informatie niet op een rij staat, kan geen manager aan organisatieverandering in een bestaande keten beginnen.
Maar schakels kunnen ook ongrijpbaar zijn. De angst voor de ongrijpbaarheid van individuele schakels in een bestuurlijke keten werd naar voren gebracht in de stelling: ''Keteninformatisering zal het bureaucratisch gehalte van het openbaar bestuur verder verhogen.''
Of, met andere woorden is bureaucratisering het gevolg van infocratisering?
Op korte termijn zal de bureaucratie zeker toenemen, meende een van de aanwezigen, maar op langere termijn zullen de partners er achter komen dat er meer moet worden gedaan aan innovatie en dienstverlening, dat er bijvoorbeeld snellere doorlooptijden moeten komen. Daarbij verschillen de bestaande en nieuwe ketens van elkaar. Bestaande ketens, zoals zorgketens met een verregaande samenwerking tussen private partijen, overheidspartijen en individuen, zoals beroepsbeoefenaren brengen enerzijds geavanceerde toepassingen met zich mee als zorgpassen en elektronische patiëntendossiers, maar leiden ook tot een vervaging van verantwoordelijkheden en grenzen. De enige manier om dit tegen te gaan is een bezinning op de eigen taken en verantwoordelijkheden en het stellen van standaarden. Dat betekent aanvankelijk een vergroting van het bureaucratisch beginsel.
De jeugd van ketenmanagement
De stelling ''ICT brengt ketenmanagement in het stadium van volwassenheid''.
leidde tot de mening van sommigen dat de ICT keten zich eerder zich in het stadium van de veelbelovende jeugd bevindt; het gedrag van de leidinggevenden is doorslaggevend voor de groei. Als er binnen een organisatie of tussen verschillende organisaties geen samenwerking is, is er ook geen animo om wederzijdse informatie te verschaffen. Maar ketens ontstaan evenmin zonder dwang. Was dat niet zo, dan zou bijvoorbeeld elke huisarts hetzelfde systeem gebruiken. Ketenmanagement voorts ontstaat pas wanneer de actoren zijn gedefinieerd en als ieder zijn deel op orde heeft.
Zal de burger meer invloed krijgen op de besturing van het land? Deze vraag werd neergelegd in de stelling : ''Met het gebruik van ICT in ketens kan de burger een substantiële rol krijgen in hem of haar aangaande besluitvormingsprocessen.
Misschien wordt die ontwikkeling in beïnvloeding aan het eind van de keten juist tegengewerkt door bepaalde toepassingen binnen de ICT. Meer samenwerking brengt een bepaalde mate van standaardisatie met zich mee en daarmee wordt een deel van de beslissingsbevoegdheden van de ambtenaar en de burger ondergebracht binnen standaards. De productie en doorlooptijden worden daarmee weliswaar simpeler, maar er wordt ook een stuk nuance door verloren. Ook zal de burger minder invloed krijgen, wanneer de ambtenaar door de standaardisatie minder autonome beslissingsbevoegdheden zou krijgen. Immers, dan wordt het openbaar bestuur ook minder toegankelijk.
Maar de burger kan ook meer invloed krijgen dankzij de ICT. Al was het maar door middel van informatievergaring. En op de herinrichting van de Utrechtse binnenstad, het Utrechts Centrum Project, waarbij alle mogelijke partijen betrokken zijn, kunnen de burgers kritiek spuien en inspraak leveren.
Kloof dichten
Mr. P.J.Hunstinx, voorzitter van de Registratiekamer, prof.dr.A.W.Koers, hoogleraar Beleid en Management van de Rechtspleging aan de Universiteit van Utrecht en de heer A.W.Mulder, directeur van de Informatie Werkplaats, die zich richt op visie- en strategieontwikkeling van de informatie samenleving in grootstedelijke gebieden, hadden wat moeten met de stelling:
Ketensamenwerking in het publiek domein levert een wezenlijke bijdrage aan het dichten van de kloof tussen overheid en burger.
Hustinx vond eerder dat de rechtsbescherming, die de overheid de burger moet bieden, door vervaging van de grenzen en aansprakelijkheden in de keten in het gedrang kan komen: ''Hoe zichtbaar is bijvoorbeeld wat er met gegevens gebeurt?'' Hij vertelde over de Registratiekamer die zich tot 3 keer negatief heeft uitgelaten over de introductie van het onderwijsnummer. Dit leidde tot een herziening van de route waarlangs onderwijsgegevens moeten stromen. Hustinx: ''De burger is niet geholpen wanneer hij van het kastje naar de muur wordt gestuurd, maar evenmin met een keten, die zich als een totalitair proces over hem heen stort.''
Prof. Koers sloot zich hierbij aan: ''Onder het motto van verbeterde dienstverlening aan de burger vergroten ketens de bureaucratie ten koste van politieke sturing. Het geeft mij een oncomfortabel gevoel als ik denk aan de mogelijkheid om ketens te gebruiken om verantwoordelijkheden te versluieren of naar een andere schakel door te sluizen.'' Een tweede waarschuwing gaf hij tegen het woord ketenmanagement, dat een centrale regie impliceert: ''Een keten bestaat uit schakels, ofwel allemaal autonome organisaties. Het ontbreken van een centraal management is daarvoor essentieel.''
Mulder zag het minder somber in: '' Ketens hebben allemaal hun eigen samenstelling en wijze van besluitvorming. Elk van de partners in de keten heeft zijn eigen vorm van regie, of dat nu bijvoorbeeld de arts is of de patiënt, of het de klant is of de producent. Bij het organiseren van de keten moeten we alle vormen van regie onderkennen.''
Soms ligt het zwaartepunt in de keten op het hoogste niveau, soms op het laagste. ICT maakt het bijvoorbeeld mogelijk dat in verschillende organisaties de verantwoordelijkheid begint op het laagste niveau, ''maar'', zo vroeg een van de deelnemers: '' Heb je als overheid het lef om bepaalde beslissingen aan dat niveau over te laten?''
Bij crisisbeheersing moet met name het laagste niveau, zoals bijvoorbeeld de brandweer onmiddellijk in actie kunnen komen en is de kennis van de plaatselijke bestuurders en organisaties van groot belang. Daarbij moet de regionale ervaring en expertise wel serieus worden genomen. Dat betekent dat ketenmanagement soms beter tot deelname in de keten beperkt kan blijven. Zoiets komt uiteindelijk neer op zelfsturing van de keten, waarbij starre beheersing van bovenaf achterwege wordt gelaten.
De burger en eDomocratie
Wil een Nederlandse burger deelnemen aan eDomocratie, dan moet hem dat mogelijk worden gemaakt. Dit werd duidelijk gemaakt met aan aantal voorbeelden aan de hand van de stelling Zonder publiek ketenmanagement dreigt verdere versplintering van het openbaar bestuur, waardoor het dragen van politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheid betekenisloos wordt.
Wil de burger meestemmen over de HSL, dan is er in Nederland geen medium dat hem een overzichtelijke geschiedenis biedt van de verschillende trajecten en hun diverse financieringskosten. De veronderstellingen dat door de openheid van informatie, iedereen kan weten waar het over gaat, berust alleen maar op een aanname, meende een van de deelnemers. De boer, die voor een probleem bij 10 verschillende loketten moet zijn, hunkert naar een loket voor alle diensten. Toch kan met behulp van de elektronica een portal worden ingericht, dat toegang geeft tot verschillende adressen, waar de noodzakelijke informatie in overzichtelijke vorm kan worden opgevraagd. De burger, die een aanvraagformulier indient, verwacht op afzienbare termijn een antwoord een antwoord of een snelle procedurele afhandeling van zijn verzoek.
Daarvoor is goed ketenmanagement nodig, waarbij de gezamenlijke activiteiten zijn geordend. Maar op welke manier vindt die ordening plaats? Bestaan er verschillende ordeningsprincipes op verschillende niveaus, analoog aan het voorbeeld van de 60-koppige bemanning van een onderzeeër, die, vanuit 15 verschillende gezagsniveaus in een uiterst aimabele sfeer functioneert ?
Volgens Koers kan een ordening-vooraf van de keten meteen al verstarring met zich meebrengen: ''De essentie van een keten is dat er geen management is. De stelling dat een keten gemanaged moet worden vervuilt de creativiteit, die nodig is om te kijken wat ketens wel kunnen betekenen. Dat kan zo ver gaan dat juist mèt publiek ketenmanagement een versplintering van het openbaar bestuur dreigt.''
Ketenmanagement in de publieke sector werd vervolgens door de heer Boomsma aangeboden aan de secretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mr. R. Bekker.
Ketenmanagement in de publieke sector
Redactie: Hein van Duivenboden, Mark van Twist, Maarten Veldhuizen en Roel in 't Veld
Uitgeverij Lemna B.V. Utrecht
ISBN 90-5189-875-4
Verdere informatie
Webtekst voor Cap Gemini's visieforum voor Dr. Rijsenbrij
Ademloze IT zet de beslisser
op een breukvlak van keuzen
De gewonnen millenniumslag en het overwonnen europrobleem hebben andere acutuele IT issues tijdelijk overschaduwd. Toch zijn de laatste uitdagender en ingrijpender dan millenniumbugs of euroconversieslagen, ook al worden zij niet over de gehele wereld op de voet gevolgd door CNN. Het verraderlijke is dat zij, in tegenstelling tot millennium- en europrobleem geen algemeen zichtbare deadline hebben. Hun deadline verschilt per bedrijf en per instelling, maar laat zich, hoewel verscholen, op den duur net zo duidelijk gelden.
De uitdagingen hebben alles te maken met tijd en eenvoud, met deadlines en met architectuur.
Momenteel groeien informatietechnologie, communicatietechnologie en consumentenelektronica naar elkaar toe. Onderwijl overspoelt de ene technologiegolf de andere. Technici verzuchten wel: '' Net is de GSM geïmplementeerd of de WAP komt er al aan.''
Verdergaande toepassingen en de noodzakelijke applicaties volgen elkaar ademloos op. Hiermee gaan nieuwe beveiligingseisen gepaard en er worden andere eisen aan de complexiteit en de flexibiliteit van de IT-architectuur gesteld.
Wat blijft, en zelfs toeneemt is de verbondenheid tussen informatietechnologie en enerzijds en bedrijven en instellingen anderzijds. IT is volledig geadopteerd. Dat hebben europrobleem en millenniumslag wel duidelijk gemaakt.
Maar voor welke keuzen staat de beslisser? Wat is noodzakelijk en wat wordt hem aangepraat? Wat voor zijn concurrent van wezenlijk belang zijn, hoeft dat nog niet voor hem te zijn. Bijvoorbeeld: niet elk bedrijf gaat van een productgerichte naar een klantgerichte organisatie over. Niet voor elk bedrijf is E-commerce noodzaak.
Daar waar nieuwe producten en diensten - bijvoorbeeld verzekeringspolissen- snel op het web moeten, moeten de noodzakelijke applicaties steeds sneller worden ontwikkeld.
Veel van die applicaties moeten tevens beter worden beveiligd. Bedrijven willen meer bedrijfsfuncties naar buiten brengen, maar ze willen niet in een glazen Internethuis zitten. Meer beveiliging tegen ongewenste indringers is dan noodzakelijk. Tijdige beveiliging kan bovendien van levensbelang zijn.
Bij al deze snelle ontwikkelingen vormt de toenemende complexiteit van de software een probleem. Veel bestaande systemen zijn in de loop van de tijd uitgebouwd en aan elkaar geknoopt. Gevolg: een lappendeken van systemen zonder structuur. Het onderhoud en beheer van deze systemen is daardoor lastiger en de kosten ervan dreigen onevenredig hoog te worden.
Ook de starheid van systemen vormt een andere bedreiging. Bij veel organisaties worden de bedrijfsprocessen ondersteund door legacysystemen, die de flexibiliteit missen om snel op nieuwe veranderingen in te spelen. Hoe langer wordt gewacht met aanpassing, hoe starder de systemen worden. Een levend bedrijf loopt daar op den duur tegenop.
Niet de concurrent, niet hackers of crackers, maar de starre en onoverzichtelijke systemen vormen de wezenlijke bedreiging voor het bedrijfsleven. De fundamentele oplossing luidt daarom:
- we moeten weer leren met architectuur om te gaan, architectuur met een minimale complexiteit en robuustere applicaties, die tegen een stootje kunnen.
- we moeten daarvoor een dealine stellen.
Elke beslisser zal willen weten welke keuze hij binnen zijn budget zal moeten maken : daarvoor heeft hij een gecertificeerd architect nodig, die hem het overzicht biedt, waarop hij zijn beslissingen kan baseren. Een besluit mag nooit een gok zijn. Ad hoc beslissingen moeten plaatsmaken voor structurele oplossingen. ICT-architectuur is daarbij de atlas in de ontwikkeling van de organisatie.